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    切實踐行法治精神 依法依規深化改革
    時間:2015-10-26 來源:中國新聞出版報

    編者按 由國家新聞出版廣電總局政策法製司主辦、中國新聞出版報社承辦的2014全國新聞出版(版權)普法和法製征文活動日前結束。活動共收到投稿百餘件,評審委員會經過慎重評審,評選出一等獎5篇、二等獎10篇、三等獎15篇。這些征文從不同角度對新聞出版(版權)依法行政作了深入思考。現特摘發5篇一等獎征文作品,以期對行業法治化、製度化建設有所啟迪和借鑒。

     

    依法行政是執法工作生命線

    蔡斐

     

    依法行政是建設法治政府、落實依法治國的有效路徑,是規範執法行為、強化權力監督的基本要求。這對於當下解決新聞出版(版權)執法工作“失之於寬、失之於軟、失之於範、失之於表”的問題有著生命線般的重要意義。

    於“失之於寬”而言,依法行政要求新聞出版(版權)執法工作必須將行政權力納入到法治的體係中運行。目前,中國特色新聞出版(版權)法律體係已基本建立,執法工作邁入了有法可依的新階段。但寬鬆的執法現實卻讓法律體係未能發揮應有價值。究其原因,一是依法行政的意識不到位,懈怠於思想,或滯後於行動,對法律的認識隻是停留在字麵;二是以寬鬆的地方政策替代嚴格的法律法規,地方主義思想嚴重,對法律法規的統一性缺乏清醒認識;三是執法自由裁量權適用不當,出現“以罰代管”乃至“隻罰不管”的現象。

    對此,筆者認為,新聞出版(版權)執法機關及其執法工作人員要牢固樹立不行政是不作為、不依法是亂作為的理念;破除狹隘的地方主義頑疾,在行政執法過程中深入貫徹法律法規的統一性、有效性、嚴肅性;對違法行為、種類和幅度在配套規定中予以具體化,進而落實執法責任製,體現過罰相當原則。

    於“失之於軟”而言,依法行政要求新聞出版(版權)執法工作必須將行政權力貫徹到法治的剛性中運行。剛性是法治的靈魂和基礎。否則,再健全完善的法律條文執行起來都會軟弱無力。

    對此,新聞出版(版權)執法機關及其執法人員一方麵要嚴格執行各項法律法規,不容許任何一個違法亂紀者可以不受懲罰而逍遙法外,切實維護法律法規的權威;另一方麵,要加大新聞出版(版權)行政執法監督力度,嚴格根據法律規定來檢驗、考察判斷執法行為是否依法進行,是否出現偏差,並及時有效地糾正這些偏差,使執法工作回到正常的運行軌道。

    於“失之於範”而言,依法行政要求新聞出版(版權)執法工作必須將行政權力體現到法治的示範中運行。這裏的“範”可以作兩層理解:一是指執法工作的失範,如前述指出的執法不作為、亂作為,這是對規範執法的背離;二是指執法工作“失之於示範”。執法工作不僅要保證新聞出版(版權)事業在法治的框架下發展進步,還要積極展示執法工作本身,提高社會認可度,擴大工作影響力。

    對此,廣大新聞出版(版權)執法機關及其執法人員既要切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究,更要適應社會媒介化的趨勢,通過各種媒介手段(如部門網站、政務微博、政務微信)推動政務公開,如公開裁量標準、違法案例警示、宣傳守法榜樣、發布典型案例,以教育和引領廣大人民群眾對新聞出版(版權)法律法規的普遍遵守和自覺實踐。

    於“失之於表”而言,依法行政要求新聞出版(版權)執法工作必須將行政權力融入法治的精神中運行,以法治思維看待問題、以法治方式處理問題,著力在更高層次、更寬領域,更為係統、更加有效地深入推進依法行政。

    對此,新聞出版(版權)執法要進一步把行政執法權的行使納入現代法治的框架,在對其運行強調法律、比例、程序、製約、救濟等法治原則的基礎上,培養社會主義法治精神,重視行政相對人的能動作用,真正把行政執法權落到實處,落到長遠處,為人民掌好權、用好權。

    (作者單位:西南政法大學新聞傳播學院)

     

    試論新聞出版行業立法現狀

    劉殿國

     

    在我國現行法律法規中,新聞出版(版權)領域的法律法規基本分為三個層次,法律、行政法規和部門規章。其中部分行政法規施行較早,部門規章中大多數也製定日期久遠,應當說有些行政法規和部門規章都已經不能滿足快速發展的新聞出版(版權)市場的需要。

    具體來說,現在的新聞出版法規存在以下問題。

    一是定義不夠科學,如《出版管理條例》對出版物、出版單位的定義均使用的是列舉式,雖然通俗易懂,但列舉式定義最大的缺點是涵蓋範圍有限,一旦有新興事物出現,則無法確定是否屬於該定義範疇;另外,定義不統一也是存在的問題,如什麼是出版物,《出版管理條例》和《印刷業管理條例》的界定就不一致。定義的不一致會產生歧義,導致理解的差異。

    二是行業準入和執法門檻過高。行業準入門檻過高易造成的後果之一是大量無證經營行為的存在,進而可能導致在日常管理中反而容易失去規章的嚴肅性與規範性。而執法門檻過高,既降低了基層執法部門的積極性,也不利於行業的全麵監管。

    三是處罰標準過高。一方麵可能導致實際操作很難執行;另一方麵,對於違法情節比較輕的經營者,執法人員沒有可以從輕處罰的選擇餘地。

    四是裁量權過於寬泛。部分規定中罰款額差距巨大,可能導致執法者裁量權過大,有違執法公平。

    針對以上存在的問題,筆者以為,應該從以下幾個方麵進行改進。首先,進一步梳理有關法律法規以及部門規章。對2010年以前頒布的部門規章和規範性文件進行梳理,對於一些已經不符合時代需要的條文進行修訂或者廢止。

    其次,降低準入門檻,下放執法權限。降低一些行業的準入門檻,創造更寬鬆的市場環境。下放執法權限,將更多的執法權限下放到基層部門,便於監管。

    再次,統一專業術語和標準。在專業術語概念上綜合使用概括式和列舉式互補;統一專業術語定義,以“出版物”為例,在所有的相關法規規章中,對於同一專業術語給予統一定義,以免引起歧義;製定統一的行業標準,有些標準在法規中不方便具體表述的,可以製定相關規範性文件對有關定義給予精確釋義,以利於基層執法工作者操作。

    最後,要細化處罰標準,特別是行政法規的處罰標準,規範自由裁量權,以便基層執法人員具體操作。規範自由裁量權,避免出現自由裁量權空間過大,以便在製度上限製執法不公現象的發生。

    (作者單位:黑龍江省大慶市文化廣電新聞出版局)

     

    淺談行政審批改革的問題與對策

    趙學政

     

    從簡政放權視角看,新聞出版行政審批製度改革取得的成效有目共睹,不必贅述,但仍然存在一些問題,值得我們思考。本文圍繞問題與對策,對新聞出版行政審批製度改革作初步探討。

    問題:四“不”

    立法跟進不及時。從設立依據看,行政法規修訂相對滯後。從實施依據看,部門規章配套功能仍有缺憾。部分規章不明確,以致一些行政審批項目實施條件、申報材料無依據支撐。

    項目清理不到位。具體可從以下四對關係進行分析:中央與地方清理不均衡、清理質量與數量不對等、實質與形式清理並存、清理標準與工作實際相脫離。

    關聯改革不同步。對新聞出版領域實行“先照後證”製度研究不夠深入,對年檢年審製度改革回應相對緩慢。

    後續監管關注不足。行政審批項目大幅縮減後,就如何有效加強監管,國家新聞出版廣電總局出臺了多個規範性文件,各省(區、市)也進行了探索實踐,但執行中仍有缺憾:個別措施剛性過強,有變相審批之嫌;監管措施有限,有名不副實之慮。

    對策:“一體二翼”

    “一體”即以頂層設計為基,堅持中央為主導、地方為輔助的清理模式。凡由行政法規、國務院決定設定的行政審批項目,不論審批層級,宜由總局提出清理意見並報國務院公布實施,以解決地方清理標準不一、存廢各異現象。地方政府僅就地方立法設定的審批項目進行清理,對無權處分的事項,應按程序向有權機關提出建議。堅持審批項目與法規文件清理同步推進。建議總局啟動相關規章修訂程序,並建立規範性文件有效期製度。

    “二翼”之一:規範審批配置。在宏觀層麵上,需認真對待政府、市場、社會之間的關係。對宜由下級部門或行業協會承辦的可考慮下放或劃轉。另外,需重視行政審批關聯事項:多次審批項目如確需保留初審程序,建議納入行政法規;年度核驗項目建議適時調整為報告公示製度。在微觀層麵上,需合理劃分審批事項。對於印刷領域,建議重新厘定審批權限劃分標準。目前,出版物印刷企業、數字印刷企業和外資印刷企業由省級政府部門審批,按照三重標準交叉競合劃分審批層級的做法不夠科學,至少將數字印刷作為標準有些不夠理性。對於發行領域,建議考慮整合批發、零售單位審批。根據發行對象分別實行許可管理,實踐意義甚微,建議合並為發行單位設立審批。對於出版領域,建議完善總量、結構、布局規劃、主管主辦單位標準等審批條件。

    “二翼”之二:健全保障機製。建立行政審批評估機製,除設定機關評估外,應強化實施機關定期評估製度,並引進公共參與機製進行論證。行政審批設定機關根據評估意見調整相應事項。完善事中、事後監管機製,避免出現管理真空。通過搭建政府市場主體信息公示平臺,實現市場主體的注冊登記、行政審批等信息共享;通過告知性備案、行政執法檢查等常規方式加強日常監管,矯正和懲戒違法行為;通過行政指導、風險提示等行政服務措施,提升軟監管能力。健全執法監督機製,保障行政審批合法實施。建立行政審批裁量基準製度,避免權力濫用。

    (作者單位:黑龍江省新聞出版廣電局)

     

    堅持依法行政需提高五種能力

    郭永年

     

    新形勢下,作為新聞出版管理部門,如何提高依法行政能力,找準深化新聞出版改革的突破口,已成為當務之急。為此,需要從提高把握導向、服務發展、履職盡責、監督管理和當好表率五種能力入手,積極構建行業發展新模式,不斷開創行業發展新局麵。

    提高把握導向的能力。隻有牢牢把握正確的導向,才能不斷鞏固全體人民團結奮鬥的思想政治基礎,為實現全麵建成小康社會目標營造良好的輿論環境。為此,新聞出版行業需要大力加強馬克思主義新聞出版觀教育,踐行黨的群眾路線教育實踐活動,牢記文化使命,恪守職業道德,編輯出版更多傳遞正能量、思想性藝術性可讀性相統一的優秀作品,為傳播先進文化、實現中華民族偉大複興的中國夢貢獻力量。

    提高服務發展的能力。當前,新聞出版產業的發展進入快車道,但企業市場主體地位不牢固、經營管理機製不健全、集約化程度不高、專業化程度不精等現象仍然存在。改革、發展、轉型升級的新課題、新任務,要求我們順應數字技術、網絡技術迅猛發展的新趨勢,培育新型業態,以產業發展的新成果檢驗依法行政的新成效。

    提高履職盡責的能力。改革越深入,發展越提速,挑戰就越嚴峻。堅持依法行政,提高履職盡責能力,就需要敢於啃硬骨頭、敢於涉險灘,堅決防止不作為、慢作為和等作為等消極行為,更好發揮政府作用,不斷提高依法行政的能力。該管的要管到位,該減的要減到位,該改的要改到位,該放的要放到位,該轉的要轉到位,該強化的要強化到位,該處罰的要處罰到位,從而進一步理順關係,讓市場在資源配置中起決定性作用,做強主業、做大產業,不斷挖掘新聞出版業新優勢。

    提高監督管理的能力。堅持依法行政,提高行政監管能力,就需要正確處理黨委、政府、市場、社會之間的關係,積極推動管理職能轉變,在深化改革中加強管理,在繁榮發展中創新管理,在服務過程中更好地促進管理。抓住損害群眾利益和影響行業秩序的焦點、難點問題,綜合運用道德約束、法律規範、行政處置、經濟調節等多種手段,做到簡政放權、綜合治理和加強監管多管齊下、綜合施策,不斷開創新聞出版業發展新局麵。

    提高當好表率的能力。新聞出版業管理部門是引領行業發展的組織者、管理者和實踐者,堅持依法行政,必須從改進作風入手。我們要自覺率先垂範,帶頭在抓細、抓實、抓常上下苦功,主動架起密切管理部門與服務對象關係的“連心橋”,真正打通服務基層和群眾的“最後一公裏”,從而實現促進行業發展“零距離”,不斷在推進新聞出版業大發展上下真功夫、在服務新聞出版業大繁榮中見實效。

    (作者單位:安徽省新聞出版廣電局)

     

    新聞出版違法行為的事數形態分析

    段瑞傑

     

    近年來,新聞出版方麵的案件呈現多樣化與複雜化。在處理過程中,行政違法行為事數的認定存在諸多分歧,從而影響具體的法律適用以及處罰公正。行政法學界對此並沒有統一定論,筆者試圖借鑒刑法理論分九種情況加以分析,希望能為促進相關行政執法規範化、標準化和法治化提供一點借鑒和參考。

    繼續性的行政違法行為,也叫持續性的行政違法行為,指一個違法行為發生之後,行為以及由此造成的不法狀態一直處於持續之中。此類行為具有延續性,在本質上是一事,應按一事處罰。

    連續性的行政違法行為,是指在較長時間內反複實施同一種行政違法行為的情形。包括以某種行政違法為常業或習性的違法。處理時應按一事處罰。

    競合性的行政違法行為有如下情形:(1)法條競合指一個違法行為同時觸犯數個具有包容或交叉關係的具體法律條文,依法隻適用其中一個法條處罰量刑。這其中有四種類型:特別關係、補充關係、吸收關係、擇一關係。處理原則應為當法條重合時,特別法優於普通法;在某些特殊情況下適用重法優於輕法原則。(2)想象競合是指基於一個違法目的,實施一個違法行為,同時違反數個行政法律規範的情況。即一行為違反數個法律規範、實質的一個違法行為,屬想象的數個違法行為,係觀念的競合。基本特征是:行為人隻實施了一個行為,該行為觸犯數個行政法律規範。處理原則是擇一重罰。

    牽連性的行政違法行為,指相對人以實施某一違法行為為目的,但其手段或結果又構成其他違法形式的情形。其特征為存在數個符合違法構成要件的違法行為;數個違法行為間具有手段與目的或原因與結果的關係並共同構成有機整體;行為人隻追求一個違法意圖,但可以將數個行為分別確定為目的或原因、手段或結果;直接實施違法目的是主行為,為實現這一目的創造條件或進行輔助的是從行為。處理原則:采取吸收原則,遵循擇一重罰。

    選擇性的行政違法行為,指實施多個不同的行政違法行為,觸犯同一法條的情形。特征是:多個相關違法行為規定在同一法條中;一個選擇性法條包含並可以分解為多個獨立的行為;其所包含的各個獨立的違法行為的嚴重程度相同;各個獨立的違法行為均適用同一罰則。處理原則應為不作數事並罰,而以該選擇性違法行為從重或加重處罰。

    聚合性的行政違法行為,指不同的行政違法行為出於同一目的,同時聚集於同一載體之上的現象,各行為之間不存在法律上的牽連,是相互獨立的法律行為。處理原則是數事並罰。共同性的行政違法行為,是指違法行為的主體不止一個,而是有兩個或兩個以上。在進行行政處罰時,應綜合考慮,分別處罰。

    多次性的行政違法行為指違法行為不止一次發生,而是兩次甚至屢次發生。此時應區別以下兩種情況進行處理:性質相同的,作為同一種違法行為,累計處理;性質不同的,分別定性,數事並罰。

    複合性的行政違法行為,指多個違法主體多次實施多個違法行為。處理原則應為對每個違法主體按照聚合性違法行為進行分別處理。

    總之,行政法與刑法在法理上是相通的,可以運用刑法的一些基本原理指導行政執法。因此,對於行政違法行為的事數的認定,不能一概而論,應當對案情做充分的調查取證,具體情況具體分析。

    (作者單位:河南省安陽市文化市場綜合執法支隊)